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第一建言|關注社群網絡,用內生發展整體推動老舊小區改造
2019-12-10 12:18:20    作者:陽建強

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開欄的話

每座城市都像是一片熱帶雨林,我們每個人都在這片人造雨林中生長、奔跑、進化。不同的是,雨林作為有機體的集合,天然保留了自我更新和代謝系統,通過陽光、水源、空氣、土壤等各種介質進行能量轉換。但是,我們的城市以鋼筋、水泥、木材為骨,歲月長河的洗禮,讓城市往昔的光彩蒙上塵埃。這讓人們不禁追問,城市的生命之源到底在哪里?

作為推動住房和城鄉建設事業高質量發展的輿論宣傳高地,《中國建設報·高質量發展》深深扎根于城市發展與人民的美好生活。即日起,本刊特別推出“城市設計與復興”系列專題,中國科學院和中國工程院“兩院”院士,著名建筑學家、城鄉規劃學家和教育家,人居環境科學的創建者吳良鏞特為本刊題詞。

需從舊錦翻新樣,勿以今魂托古胎。“城市設計與復興”,短短七個字,蘊含著探尋城市生命之源的方法論與世界觀。設計是充滿能動性的設計,為滿足人們美好生活需要而設計;復興是茍日新、日日新、又日新的連續復興,為保留城市記憶、延續歷史文脈、創新驅動發展而復興。本期開始,我們將持續關注和追蹤全國城鎮老舊小區改造工作,探究百姓住區的更新與活力之道。


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老舊小區改造面廣量大,既是當前我國城市更新工作面臨的難題,也是提高居住條件、提升城市品質、改善城市風貌、恢復城市活力、緩解社會壓力以及改善民生和促進社會和諧的必要舉措。只有對老舊小區改造的現實問題、基本屬性和客觀規律有清楚認識和深刻理解,才能找到適宜的根治措施,擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的困境。

關注社群網絡等深層次問題

推進老舊小區改造首先要認清現實問題。很多老舊小區建設于1960年至1990年,它們一般都處于老城區或城市中心地帶,具有良好的區位條件和便利的交通條件,其內部社會群體構成的社會網絡也相對穩定,居民長久以來形成的生活和文化習慣維持著千絲萬縷的社群網絡,使得老舊小區往往有著良好的鄰里關系和融洽的社會氛圍。

由于諸多原因,老舊小區長期缺乏日常維護和更新,加之當時建設標準普遍偏低,使得當前老舊小區面臨諸多現實問題:戶均建筑面積偏小、內部設施簡陋、缺乏獨立的廚衛設施和完善的環衛設施、難以滿足人們的現代生活需求。此外老舊小區還存在人口密度高、市政公用設施落后、公共活動空間缺乏、道路擁擠狹窄、用地布局混亂和停車場地不足等問題,居住環境和生活條件相對惡劣。

房地產市場的發展極大地改善了人們的居住條件,隨著城市在體量、承載能力等方面的變化,經濟條件較好的家庭和很多年輕一代大都選擇在城區購買新建商品房,留在老舊小區的主要是一些老人和來城市務工的外地臨時租住人口。這使得老舊小區出現嚴重的老齡化現象、居住空間分異、功能設施衰退和環境品質下降等諸多問題。

當前,國家高度重視城鎮老舊小區改造工作,把老舊小區改造當作改善民生和增強人民獲得感、幸福感、安全感的重要抓手。但老舊小區改造往往牽一發而動全身,在推進過程中不僅要明確該做什么,還要明確不該做什么。換句話說,除了要從規劃設計、建筑改造、社區治理、暢通融資等多維度系統謀劃外,還要吸取以往個別地方老舊小區改造的經驗教訓。

過去,由于對老舊小區的復雜性缺乏清楚認識、政策法規不完善,一些城市進行老舊小區改造時并沒有開展深入細致的社會調查,采用了單一的“推倒重建”方式,更新改造規模過大、速度過快,不僅危及了居民的切身利益,也增加了政府的財政負擔。很多改造側重于見效快的物質環境改善、城市形象提升和經濟利益回報,缺乏對城市更新過程中涉及的深層社會問題的關注,缺少對居民自身需求的深入了解,忽視對老舊小區生活內涵和社區網絡的保護,導致出現了弱勢群體權利難以保障、利益分配不公等問題,嚴重的還會引發小區居民矛盾。

運用內生發展理論形成合力

老舊小區改造涉及城市的社會、經濟與物質環境諸多方面,既是一項專業性強的技術工作,也是一項政策性強的社會工作。就其物質建設方面而言,老舊小區改造從規劃設計到實施建成將受到政策法規、行政體制、經濟投入、市場運作、基礎設施、土地利用、組織實施、管理手段等諸多復雜因素影響。在人文社會因素方面,還與社區鄰里、公眾參與、歷史遺產保護、相關利益者權利和社會和諧發展等特定文化環境密切相關,是一項綜合性、全局性、政策性和戰略性很強的社會系統工程。

如何充分調動居民的參與積極性、維護各方權益的總體平衡、有效降低老舊小區改造及管理成本、維護和豐富老舊小區自身特色,以及如何建立有效機制達成社會共識、保證老舊小區改造的公平和公正、實現老舊小區改造更新的常態化,這些問題無疑都對老舊小區改造和城市治理工作提出了新的挑戰。因此,整體推動老舊小區更新,需要強調以人為本,并按照有機更新和內生發展理論,遵循居民參與、平等合作、漸進更新和包容發展的基本原則

一是尊重老舊小區相關利益人的合理訴求。老舊小區居民是更新的主體,他們最了解自己所居住的環境,想真正滿足居民的需要,就必須讓居民參與到老舊小區改造中來。因此,要從社會進步和社會公正的角度出發,廣泛征求老舊小區相關利益人的合理意見,強調更新過程中社會權利和利益分配的公正性安排,并通過政府的宏觀調控,充分保證老舊小區改造的整體利益,體現公共政策,維護廣大居民和產權單位的合法權益,在總體利益格局下實現社會經濟與環境效益、局部利益與整體利益以及個人利益與集體利益的綜合平衡。二是加強老舊小區的綜合社會調查與評價。老舊小區改造策略的制定受到多種因素的制約,不能僅從單純的經濟效果出發,而應深入了解多種因素的影響,在充分考慮老舊小區原有城市空間結構和原有社會網絡及其衰退根源的基礎上,針對各地段的個性特點和類型模式,因地制宜、因勢利導,運用多種途徑和手段進行綜合治理和更新改造。

具體而言,可以通過深入細致的現場勘察和挨家挨戶的居民問卷調查,對老舊小區現存的住宅質量狀況、居民居住狀況、公共設施配套、開敞空間利用、總體環境等物質環境,以及居民對更新的態度、歷史文化價值的延續、鄰里關系和居民歸屬感等社會人文環境進行客觀評價,全面客觀地診斷老舊小區現存的主要問題。在此基礎上,從居住環境提高、生活配套設施改善、鄰里交往場所培育和社區環境營造等多個方面提出老舊小區更新的政策和措施,實現與居民共商。

三是提升老舊小區改造更新的自治能力和內生活力。以老舊小區自身需求為推動力、以小區居民為主要參與者、以公眾參與及社區自治和多方合作為基礎,采取“自上而下”與“自下而上”相結合的改造方式是非常有必要的。具體來說,應在老舊小區內部社區組織的協調運作下整合資源,培養居民的公益觀念和奉獻精神,自我發現和解決老舊小區更新中產生的問題;加強社區參與、培育互助與自治精神,增強社區成員凝聚力,塑造居民的歸屬感、認同感和共同體意識;通過社區組織的培訓與幫助,為老舊小區居民提供再就業的能力和機會;針對老舊小區內老年人口增多現象,在改造更新中充分考慮老年人對交往、健身、娛樂等公共活動的強烈參與愿望,加強養老、健身、醫療等服務設施的建設,同時通過改造住宅戶型、營造公共空間和開展社會活動等多種手段,吸引年輕人進入老舊小區,為老舊小區補充新生血液。四是把社區規劃師制度納入老舊小區改造常態化工作。社區規劃師是社區組織的一個組成部分,包括職業規劃師、非營利組織成員和志愿者。他們可以作為專業人員介于政府與居民之間,成為溝通兩者的橋梁,但他們的工作不能僅停留在表面,而應被納入老舊小區更新與治理的常態化管理工作。

社區規劃師必須與居民打成一片,腳踏實地并全身心地參與到老舊小區更新與治理的全過程中。社區規劃師的工作范疇包括:深入調研更新地區的現狀及存在問題,了解居民的實際需求;參與老舊小區更新的物質空間與社會空間規劃;協調居民與政府、開發商等不同利益群體之間的關系與矛盾沖突;給居民提供專業的咨詢服務,培訓其專業素養,提高居民參與內生式更新的意識與水平

五是建立能夠充分發揮集體智慧的總體工作框架。老舊小區內生式改造更新是一個廣泛涉及社會各個層面和利益群體的綜合性社會事業,更新的有效實施需要充分發揮集體智慧,加強多方的溝通與合作,因此需要設定一個可以統籌老舊小區改造全局,同時又能調動各方積極性、保障各方利益的運作模式,這就要求建立一個開放的公眾參與體系,包括一般居民、公共部門、企業部門、專業機構與客戶群等,在改造更新過程中形成政府、市場、社會與群眾的合力。

(作者系中國城市規劃學會城市更新學術委員會主任委員、東南大學建筑學院教授,陽建強)



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